优化“案-件比”的思考和建议

——以寻乌县检察院“案—件比”情况为样本

寻乌县人民检察院 温朝晖 朱鑫城 潘莉

【内容摘要】“案-件比”是最高人民检察院提出的衡量办案质量的核心指标，也是观测评价检察机关办案运行态势、衡量做优刑事检察质效的重要指标。本文以赣州市寻乌县检察院2018年以来的检察业务数据为分析样本，从实证研究的角度，对影响“案-件比”的各种因素进行分析，探讨提出降低“案-件比”的对策建议，从而达到优化“案-件比”，降低“件数”，增强人民群众司法获得感的目标，为检察机关特别是基层检察院更好降低“案-件比”提供建设性的建议。

【关键词】案-件比；诉讼质效；履职能力；司法获得感

最高人民检察院制发的《检察机关案件质量主要评价指标》，共计51组87项，涵盖了“四大检察”“十大业务”主要案件类型、主要办案活动、主要诉讼流程，以及立案监督、直接受理侦查案件、抗诉、纠正意见、检察建议、公益诉讼等所有检察监督方式。其中，在各项评价指标中，“案-件比”是核心指标。“案-件比”中“件”数越低，说明“案”经历的诉讼环节越少，办案时间越短，案结事了，当事人对办案活动的评价相对越高，办案的社会效果越好。

本文在对寻乌县检察院近几年“案-件比”进行问题检视的基础上，较为深入地探讨在降低“件”数中，检察机关特别是基层检察院可以作为的空间，确保基层院是在保证办案质量的前提下，尽可能提高诉讼效率、缩短办案周期、降低资源消耗、减少当事人的诉累，从而改善当事人对刑事检察工作的感受和体验，进而取得良好的政治、法律和社会效果。

一、“案-件比”的内涵

“案”，是指受理的审查逮捕案件数和扣除采取逮捕强制措施的审查起诉案件数之和。“件”，是指检察机关围绕一个“案”开展的十多种业务活动，包括：不捕复议、不捕复核、（不）批捕申诉、延长侦查羁押期限、退回补充侦查、不诉复议、不诉复核、建议法院延期审理、二审上诉、二审抗诉、审判监督程序抗诉、法院自行决定再审、发回重审、不服不起诉申诉、不服法院裁判刑事申诉等。“案-件比”，是指发生在人民群众身边的案，与进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件相比，形成的一组对比关系。根据具体计算公式可知，最优的“案-件比”是1:1，即刑事案件在常态化程序结束，实现案结事了，其他衍生或关联程序均不应发生或应当减少发生，由此才能实现“办案质效最高、司法资源投入最少、当事人感受更好、法律和社会效果更优”。

二、构建以“案-件比”为核心的质量评价体系的意义

全面依法治国进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义等有更高需求。“迟到的正义非正义”。司法实践中，一些案件诉讼程序多、周期太长，当事人饱受诉讼拖累，人民群众很不满意。“案-件比”质效评价标准的确立，顺应了保障人民主体地位的时代需求，引导检察官更加注重诉讼当事人的诉求实现和权利保障，增强“以人民为中心”的理念，让当事人更快更好感受到公平正义。同时，“案-件比”质量评价标准的价值取向是“程序优化、诉讼便捷、效率提升、当事人满意”，能引导检察官增强“求极致”理念，注重诉讼质量和诉讼效果的整体提升、注重严格司法与酌情裁量的有机结合、注重平衡实体处理与程序推进的矛盾冲突，把检察环节的工作做细致、做严密、做完美、做极致，最终确保更优的司法办案效果。

三、近年来寻乌县院“案-件比”基本情况

以刑事检察为例，根据最高检最新的案-件比计算公式，“案”包括受理审查起诉数（扣除改变管辖数）+不捕复议复核维持原决定+不捕申诉维持原决定；“件”包括受理审查起诉数（扣除改变管辖数）+不捕复议复核维持原决定+不捕申诉维持原决定+退回补充侦查数+延长审查起诉期限数+不批捕复议复核数+不起诉复议复核数+批捕或不批捕申诉数+不起诉申诉数+撤回起诉数（扣除因法律或司法解释改变撤回数）+法院退回数（扣除因被告人不在案退回数）+检察机关建议延期审理数+国家赔偿案件数。

根据以上公式，选取本院近年来的业务数据情况分别计算“案-件比”，分析各类因素对“案-件比”产生的影响。

1.受案数量对“案-件比”的影响；

从选取的2017-2019年的数据可见（表1），案件受理数量上升时，案多人少矛盾会加深，当办案人员无法在规定期限内审结案件时，往往会采取延长审查起诉期限、退回补充侦查等方式来增加办案时间，缓解办案压力，“案-件比”也会因此而变化。

（表1）

2.案件罪名对“案-件比”的影响；

从选取的2018年至2020年10月的数据可见（表2），案件涉及的罪名不同会影响“案-件比”。就破坏社会主义经济秩序类来说，我院的案件数是较少，但常见的罪名有虚开增值税专用发票、串通投标、生产销售伪劣产品、妨害信用卡管理等，此类案件专业性较强，在证据收集固定、证据链条完善方面更为复杂耗时，因此也需要经历更多的诉讼程序，才能在保证案件质量前提下办结。再以危害公共安全类案件来说，最常见罪名是失火、交通肇事、危险驾驶，此类案件相较简单、侦查和审查两个阶段在证据收集和把握方面都更为“得心应手”，所以此类案件虽然数量很多，但“案-件比”却最优。

（表2）

3.案件结构对“案-件比”的影响；

从选取的2018年至2020年10月的数据可见（表3），我院非共同犯罪案件数量接近于共同犯罪案件数量的3.5倍，而其“案-件比”却明显优于共同犯罪案件。实践中，结伙类、犯罪集团类的犯罪案件往往都有涉案人员多、证据锁链复杂、时间或地区跨度大的特点，自然也会增加调查取证的难度，在检察环节也更大概率需要退回补充侦查、延长审查起诉期限，从而拉高“案-件比”。

（表3）

4.适用认罪认罚从宽制度等因素对“案-件比”的影响。

从选取的2019年至2020年10月的数据可见（表4），我院适用认罪认罚的案件数量与不适用认罪认罚案件数量接近2倍差距，但“案-件比”并没有因此更高，反而更优于后者。说明犯罪嫌疑人（被告人）认罪认罚在提高办案效率、优化“案-件比”等方面有明显作用。

（表4）

四、影响“案-件比”的深层次原因

（一）职责定位不准

法律监督是宪法赋予检察机关的基本职责，贯穿整个刑事诉讼过程。但长期以来，人们对刑事诉讼中的法律监督内涵、职能、范围，存在认识不完整、不深入的思想偏颇。如，片面强调诉讼进程推动职能，忽视、弱化诉讼监督职能；把诉讼监督局限于纠正违法、追捕、追诉等显性监督，忽视对诉讼结构、质量、效果的隐性监督；把刑事检察局限于审查批捕、审查起诉程序不出问题，而轻视对侦查活动、审判活动的监督。不少检察人员在刑事诉讼中缺乏监督主体职责意识，对退回补充侦查、延长审查起诉期限等的负面影响反应不敏感、监督不积极，甚至对人为增加诉讼环节、程序空转现象放松监管，从而影响了整个刑事诉讼的质量和效果。

（二）思想认识不到位

近年来，随着检察机关司法规范化活动的深入推进，检察人员的程序意识、规则意识有了明显提升，司法办案中遵守程序、遵守时限规定已成为自觉行动。但与新时代党和人民群众对司法公平正义的新要求相比，与人民群众渴望司法便利、降低诉讼成本的新需求相比还有不少差距。一些办案人员仍然存在就案办案的思想，没有充分考虑办案的政治效果和社会效果，未能在办案中落实以人民为中心的要求；缺乏把案件办到极致的意识，也缺乏把案件办到极致的意志，存在“不求有功但求无过”的心态，办精品案件、经典案件的动力不足。

（三）司法能力存在不足

退回补充侦查案件和延长审查起诉期限案件数是影响刑事“案-件比”指标的关键数据。长期以来，检察人员习惯于案头作业、书面审查，多数检察人员缺乏侦查业务常识、历练和经验，存在不同程度的能力、本领恐慌，导致引导侦查意识不强，引导侦查能力不足。“不批捕文书、退回补充侦查文书、不起诉决定书”还普遍存在简单应付、说理不充分、分析不到位等现象，有的检察官抓不住实质和重点，退补提纲简单粗糙，不能有效引导侦查；有的检察官停留于“文来文往、电话催问”，不注意沟通协商和跟进指导，对侦查机关怠于补查缺少制约措施，导致案件反复退补，影响检察引导侦查的质量和检察司法公信力。

（四）检察管理滞后

对员额检察官的办案监督指导较为宽松，表现为放权较多、监督较少，宏观要求多、个案指导少，提出要求多、督促落实少，特别是对延长审查起诉期限、退回补充侦查等予以放任，影响司法办案效果。员额检察官业绩考评体系尚未普遍建立，部分基层检察院虽然探索了员额检察官业绩考评体系，但大多仅是对办案数量、工作量进行统计对比，对办案质量、办案效果的考核评判还处于探索阶段。在业务管理上，没有将全院业务考评与员额检察官的办案业绩挂钩，办案业绩没有成为员额检察官晋升、奖惩的重要依据，员额检察官提升检察司法成效的积极性有待激励和发挥。

五、降低“案-件比”指标值的实现路径

从“案-件比”指标的价值取向来看，最理想的“案-件比”是1：1。虽然影响“案-件比”的因素众多、原因复杂，但并非不可控制，可着力从以下五个方面予以解决。

（一）更新诉讼理念

1.提高“讲政治、顾大局”能力。围绕 “使人民群众在每一个案件中都感受到公平正义”的目标，从新时期人民群众对司法工作的新需求、新期待出发，克服和纠正法律监督就是追捕追诉、纠正违法等狭隘思想认识，树立诉讼监督的根本目标在于提升刑事诉讼质效和提升人民群众的司法获得感的检察司法理念，以刑事诉讼的优质高效为目标，拓宽诉讼监督的职责职能、内涵外延、手段途径。着力提高“讲政治、顾大局”能力，在处理涉及国家利益、改革发展稳定大局的重大案件时，在参与扫黑除恶专项斗争、服务民营经济、保护民生利益等司法活动中，自觉主动地将党的政策与依法办案紧密结合起来，积极有效地把“讲政治”的工作要求落实到具体司法实践中。

2.树立“求极致”理念。案件办理是否公正，公正实现是否高效，是人民群众、案件当事人衡量司法机关办案活动的两把尺子。“案—件比”是高检院提出的全新办案质量评价指标体系，是办案环节质量效率效果的直观反应，直接关系到办案的政治效果、社会效果、法律效果和当事人对司法机关办案水平和效率的切身感受。检察人员必须以高度的政治站位，担负起法律监督的主体责任，认真研究刑事诉讼中法律监督的职能定位、职责内涵，以优化“案-件比”为切入点，谋划好法律监督作用发挥的道路途径、方式方法，采取有效措施保证监督措施落实和监督效果实现，确保刑事诉讼实现良好的司法办案效果。

3.提高整体诉讼能力。要在司法质量和司法效果的最优化、最大化等方面下功夫、求极致，把本环节的工作做到家、做充分、做精致，在简化办案程序、提升办案质效、维护当事人权利等方面追求卓越、追求提升，努力实现程序简洁、案结事了，防止和避免因工作不深入而增加程序。树立诉讼全局和整体观念，着力围绕诉讼全局把工作任务做精致、做细致，对上下游关联环节的工作目标做好预演和铺垫，把前连侦查、后接审判的检察主导责任实践好、落实好，确保诉讼环节的有序衔接和顺畅运行。

（二）强化认罪认罚制度的适用

1.加强思想引导。认罪认罚从宽制度具有“控辩协商、调和矛盾、诉讼便捷高效”的特点，是控制“案-件比”的有效措施。要坚定信心，消除部分检察人员在认罪认罚从宽制度适用上的错误认识和不良情绪，推进认罪认罚从宽制度的深入运用。从寻乌县检察院的办案数据来看，“案-件比”随认罪认罚从宽制度适用率的提高而显著降低。在适用认罪认罚从宽制度的案件中，退回补充侦查、延长审查起诉期限、上诉等影响“案-件比”的重要因素均大大减少。

2.加强检察引导。认罪认罚从宽制度便于控辩协商、调和矛盾，具有诉讼便捷、高效的特点，是控制“案-件比”的有效“武器”。从近三年来寻乌县检察院办案情况看，三年以下轻刑案件所占比例为87.12%。这些案件大部分可以适用认罪认罚从宽制度，说明这项制度具有广阔空间。要加大认罪认罚从宽制度适用力度，以适用为原则，扩大相对不起诉、简易程序案件以及人身伤害类、黄赌毒类案件适用比例。推进认罪认罚从宽制度向侦查工作延伸，对认罪认罚告知、听取意见、权利维护、律师帮助等统一程序适用标准，引导侦查机关完善认罪认罚的证据采信、固定、运用制度，保障侦查、起诉的衔接与畅通。

3.加强与值班律师的工作会商和业务研讨。加强与值班律师的工作会商和业务研讨，与司法局加强沟通协商，完善控辩协商、诉讼引导机制，防止因工作不深入引发次生诉讼程序，确保认罪认罚从宽制度适用的良好效果。

（三）完善“捕诉一体”办案机制

1.加强诉前引导。规范提前介入侦查工作，关口向前推移，主动加强与公安机关的沟通协调，从提高侦查环节案件质量、夯实证据基础入手，将庭审的证据标准层层传导至前置环节。协同侦查机关建立检侦联席会议制度与重大案件侦查终结会商机制，对重大刑事命案、涉黑涉恶犯罪、跨区域网络犯罪、影响较大的聚众、团伙类犯罪等侦查终结、移送起诉前，开展侦诉工作会商，在犯罪事实构成、量刑情节、案件定性等方面对案情进行研判，引导侦查机关挖掘可能存在的新的案件线索，进一步查清案件事实。^?

2.提高检察说理能力。牢固树立整体质量意识，坚持“求极致”的工作标准，把忠诚履职、为民情怀体现到司法办案的每一个环节，把主导作用发挥在程序分流、案件过滤方面，以最小的司法资源投入，最大限度满足当事人在诉讼活动中的司法感受。多站在侦查人员的角度考虑问题，既要讲明工作要求和质量标准，又要充分考量侦查人员的工作任务、压力承受能力及性格特征，充分、透彻说理。加大释法说理力度，就案件的事实认定、法律依据、办理结果等对当事人等诉讼参与人进行“晓之以理、动之以情”的沟通、讲解，提高诉讼参与人的法治意识，加深其对检察机关案件办理的理解度、接受度。

3.加强与侦查工作的沟通协调。推进检、警协同，强化检察机关对侦查取证的指导、引导，推进侦、诉一体化。探索建立检察人员参与补充侦查、侦查人员参与庭审等制度，增强检察人员引导侦查的亲历性和有效性，提升侦查人员的诉讼意识和诉讼能力，统筹侦捕诉力量，形成侦捕诉一体工作合力。发挥“捕诉一体”办案机制优势，扩展对侦查机关立案监督、侦查活动监督的力度、广度、深度，不断畅通监督渠道。建立联席会议、情况通报会等工作机制，定期通报补充侦查工作总体情况，评析证据收集和固定上存在的问题及争议等。

（四）完善检察管理

1.科学设定员额检察官业绩评价内容。完善员额检察官业绩档案，引导广大检察官把本环节的工作做到位、做充分、做精致，在精确控制程序、提升质量效果、维护当事人权利等方面追求卓越、追求极致，努力实现程序简洁、案结事了。结合不同岗位的职能性质，科学设定员额检察官业绩评价的数量及质量项目、量化指标、考评方式、监控办法、绩效运用等基础内容，建立科学有效的员额检察官业绩评价体系。^?

2.强化业绩考评的动态管控和结果运用。将员额检察官的办案业绩与基层检察院的整体业务考评相挂钩，把基层检察院承担的业务分解落实到每一位员额检察官，使员额检察官真正发挥提升办案质量和司法成效的主体作用。高度重视员额检察官的业绩分析和评价，建立完善员额检察官业绩档案，加强对员额检察官司法办案的业务指导、工作督导和绩效奖惩，引导和激励员额检察官在提升司法办案成效上追求极致。

3.健全退侦和延期的审核监督机制。在严格执行检察官办案责任制的基础上，增设必要的报备和审核程序，如可明确一退必须报部门负责人备案，二退必须报分管副检察长审核。强化日常监控，加大抽查、督查力度，防止退侦和延期的随意性。

4.借力现代化办案系统。以打造“智慧检务”为契机，以全国检察机关统一业务应用系统为基础，打造案件受理、案件办理、流程监控、质量评查全流程办案系统，案件办理全程留痕、公开透明，实现对案件统一、全程、动态监督管理。^?

（五）提高业务能力

1.完善办案人才培养工作机制。健全专业化分工和检察官配置动态调整机制，如根据办案实际需要，在遇某类案件公安集中大批报送以及重大、疑难、复杂案件时，经检察长决定可临时成立主办检察官办案组，灵活调整办案力量。制定员额检察官联席会议规则，规定重大、复杂、拟作不批准逮捕、不起诉案件必须提交员额检察官联席会议集体讨论，为案件的公正处理提供有效监督、智力支持，减少不批捕、不起诉案件的申诉、复议复核次数。更加注重检察人员对侦查活动、侦查规律、侦查技巧的学习、培训，扩宽检察人员的知识面和思维广度。

2.加强办案队伍专业化建设。完善办案人才培养工作机制，强化办案队伍能力建设，夯实基层基础，练好基本功，不断提升办案人员审查证据、出庭公诉等方面的基础能力。加强办案队伍专业化建设，以检察机关内设机构改革为契机，积极打造专业化办案团队，提升专业化办案能力。完善以随机分案为主的分案机制，充分考虑案件合理分配与办案专业人才培养目标之间的平衡，激发检察官自我提升的内生动力，推动检察官办案素能全方位提升。

3.完善检务监督机制。落实正面激励、反面追责机制，将“案—件比”纳入检察官考评和案件质量评查工作中，督促承办人规范化办案，杜绝利用退查拖延办案和随意延长审查起诉期限现象，强化检察官的办案责任，推动办案质量的提高。通过管理指标科学设计，探索在同类型办案组之间进行横向量化评价，并适当予以加减分，倒逼检察官提高案件质量和监督能力。

检察机关既是刑事诉讼程序的推动者，更是诉讼质效的监督者、人民群众司法获得感的保障者。“案-件比”的设置，要求检察官站在人民群众的立场看问题，把不必要的办案环节挤掉，把“件”降下来，把质和效提上去，切实减少当事人的诉累，提升人民群众的司法体验和司法评价。设置“案-件比”这个“核心指标”，也是倒逼检察官主动提升素质、能力，主动适应新时代人民群众对检察工作更高要求的硬举措。而用好“案-件比”这个“风向标”“指挥棒”，必将引导检察官把案件办到极致、办到最好，习近平总书记强调的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”一定会做得更实。